Los acuerdos entre los principales partidos políticos y su incidencia en la articulación del Estado autonómico español.
I.- Introducción. II.- Los *Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981+. III.- La reforma de los Estatutos de Autonomía, de marzo de 1991, sobre la fecha de celebración de las elecciones autonómicas. IV.- Los *Acuerdos Autonómicos+ de 28 de febrero de 1992. A) Los *Acuerdos Autonómicos+ de 28 de febrero de 1992. B) La Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias. C) La reforma de los Estatutos de Autonomía. V. Conclusiones.-
I.- Introducción.
En el presente trabajo se pretende realizar una sucinta aproximación a la incidencia que han tenido los pactos firmados entre los principales partidos políticos, o entre los partidos y el Gobierno de la Nación, en la estructuración territorial del Estado surgido de la Constitucióin española de 1978. Los acuerdos entre los partidos políticos han sido una constante a lo largo de la reciente historia de nuestro país, iniciándose en los albores de la democracia, y antes de la aprobación de la Constitución, con los *Pactos de la Moncloa+ y culminando, por el momento -el Gobierno salido de las elecciones celebradas el día 3 de marzo de 1996 ha anunciado su voluntad de llegar a un nuevo pacto de ámbito nacional que armonice el desarrollo autonómico-, con los *Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992+[1].
Mediante estos acuerdos se ha pretendido lograr un consenso entre las principales formaciones políticas acerca de cuestiones especialmente controvertidas y de gran relevancia en la articulación del Estado, que hiciera factible su transcripción a términos jurídicos. De esta manera, los principales partidos políticos han desempeñado un papel de impulsores y garantes, mediante el disciplinado acatamiento de sus instrucciones por los respectivos Grupos Parlamentarios, de las decisiones políticas y jurídicas más relevantes. Los partidos son, en definitiva, quienes orientan y dirigen la política legislativa, tanto en su estricta dimensión política como en su traducción jurídica; ellos asumen el protagonismo en la formación del *indirizzo politico+, entendido éste como una función desempeñada por los órganos constitucionales conectados directamente con las formaciones políticas mayoritarias (aspecto subjetivo), y dirigida a transferir al terreno jurídico las decisiones políticas tomadas por dichas formaciones mayoritarias (aspecto objetivo). La política representa la base de formación de la función de *indirizzo+; en la política nacional se manifiesta el momento preliminar de la función de *indirizzo+, momento destinado a la organización y a la formulación de los programas en los que las formaciones políticas compendian los propios objetivos políticos[2].
Véamos las manifestaciones más relevantes de lo que se acaba de decir con respecto a los acuerdos que han incidido en la articulación y desarrollo de nuestro Estado autonómico.
II.- Los *Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981+.
Los *Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981+, en los que se pretendió implicar a todas las fuerzas políticas, fueron finalmente suscritos por Ael Gobierno de la Nación y el partido que lo sustenta [Unión de Centro Democrático], junto con los representantes del Partido Socialista Obrero Español@ (Preámbulo); es decir, por las formaciones políticas mayoritarias de ámbito nacional, con el consiguiente riesgo que, para el desarrollo y estabilidad de los mismos, suponía la marginación de los partidos nacionalistas, cuyo concurso se entendía imprescindible para la edificación constitucional del Estado, pero no, paradójicamente, para la estructuración territorial de este último.
En este pacto se aprobaron los *Acuerdos político-administrativos+, los *Acuerdos económico-financieros+, el *Anteproyecto de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial+ y el *Anteproyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico+.
Con la rúbrica de estos Acuerdos se pretendía -al menos así lo proclamaban sus firmantes-Aen primer lugar y desde la responsabilidad que exige un planteamiento de Estado, diseñar las bases operativas que hagan posible la profundización del proceso autonómico.
En segundo lugar, la generalización del proceso, para lograr, en un plazo razonable de tiempo, una distribución homogénea del poder reconociendo las diversas peculiaridades de las nacionalidades y regiones.
En tercer lugar, la armonización del desarrollo institucional y legislativo autonómico, que redundará en una mayor claridad del ordenamiento y en una reafirmación de la seguridad jurídica, que permitirá el acercamiento de las posiciones de las distintas fuerzas políticas.@ (Preámbulo)[3].
Estos AAcuerdos@ recogieron en gran medida las recomendaciones contenidas en el AInforme de la Comisión de Expertos sobre autonomías@, presidida por el profesor García de Enterría e integrada, además, por los profesores Cosculluela Montaner, Fernández Rodríguez, Muñoz Machado, Quadra Salcedo, Sánchez Morón y Sosa Wagner[4]. En este sentido, los AAcuerdos@ formalizaron un mapa autonómico estructurado en 16 Comunidades Autónomas, más Navarra, en la que se procedería por la vía del Amejoramiento del Fuero, y Ceuta y Melilla, que se constituirían en Comunidad Autónoma según lo previsto en la Disposición Transitoria 50 de la Constitución o permanecerían como Corporación Local, con un Régimen Especial de Carta. Antes del 1 de febrero de 1983 deberían estar en vigor todos los Estatutos de Autonomía[5].
En los *Acuerdos político-administrativos+ se incluyeron previsiones de extraordinaria relevancia para la articulación del Estado: así, además del Amapa autonómico@, la elaboración y tramitación de los Estatutos de Autonomía, las competencias, las cuestiones relativas a los órganos de representación y gobierno de las Comunidades Autónomas y las Diputaciones Provinciales, los criterios básicos y el calendario de transferencias,...
Como se ha afirmado, estos AAcuerdos@ tuvieron una importancia histórica de primer orden, cuando menos por dos razones: primero, quedan definitivamente despejadas las incógnitas acerca del modelo de Estado que se iba a implantar en España a partir de las previsiones de la Constitución de 1978, eliminándose las ambigüedades y concretando los contenidos a los que las fuerzas políticas mayoritarias se iban a atener al formular (a través de los miembros de las mismas elegidos en los territorios correspondientes) las propuestas autonómicas; y segundo, la estructura del Estado se decanta por la generalización de las autonomías y la uniformización y homogeneización de la autonomía[6].
La extraordinaria transcendencia política y jurídico-constitucional de estos *Acuerdos+ ha motivado que algún autor afirmase, quizás con una excesiva rotundidad, que nos encontrabamos ante una verdadera *convención constitucional+. A esta conclusión se llegaba a partir de la naturaleza de los sujetos signatarios, la voluntad y el contenido de las determinaciones asumidas, y las declaraciones expresas que han acompañado su adopción[7].
Como se indicaba más arriba, junto con los *Acuerdos+ se aprobó el AAnteproyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico@, luego convertido en Proyecto de Ley de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), y que fue duramente contestado durante su tramitación parlamentaria por los partidos nacionalistas, que rechazaron expresa y ásperamente su contenido. Este rechazo se instrumentalizó jurídicamente mediante la interposición de cinco recursos previos de inconstitucionalidad contra el citado proyecto de ley orgánica, promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, el Parlamento Vasco, el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, el Parlamento de Cataluña y por cincuenta Diputados de las Cortes Generales. Los mencionados recursos encontraron acogida parcialmente en la sentencia del Tribunal Constituional 76/1983, de 5 de agosto, en cuyo fallo se declaró que:
A a) el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no puede promulgarse como Ley orgánica, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico segundo.
b) El proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no puede promulgarse como Ley armonizadora, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico tercero.
c) Que son inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 4, ...@
En definitiva, la citada Sentencia privó a la Ley de su carácter orgánico y armonizador, desmantelando prácticamente su Título I y manteniendo, con algunas correcciones puntuales, el resto del articulado[8]. En su cumplimento, y sin necesidad de nuevo debate parlamentario, se articuló la Ley 12/1983, de 4 de octubre, del Proceso Autonómico.
Ahora bien, si bien la antedicha resolución del Tribunal Constitucional supuso un triunfo jurídico y político para los partidos nacionalistas, ello no fue óbice para que los acuerdos pactados por los partidos mayoritarios tuvieran el correspondiente desarrollo jurídico mediante la aprobación de los diversos Estatutos de Autonomía, ya que los firmantes de los pactos contaban con las mayorías parlamentarias suficientes para ello, tanto en el ámbito de lo que luego serían las Comunidades Autónomas como en las Cortes Generales. En sucesivas oleadas -diciembre de 1981 (Andalucía, Asturias, Cantabria), junio-agosto de 1982 (La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Navarra) y febrero de 1983 (Extremadura, Baleares, Madrid, Castilla y León)- se aprobaron los Estatutos de aquellos territorios que no habían plebiscitado Estatutos de Autonomía durante la Segunda República. Para Canarias y la Comunidad Valenciana se publicaron además, al tiempo que sus Estatutos de Autonomía, sendas leyes orgánicas de transferencia, mediante las cuales se las equiparaba desde el punto de vista competencial con las Comunidades Autónomas del artículo 151 de la Constitución[9].
En definitiva, nos encontramos ante el primer ejemplo de la gran significación que los acuerdos entre los partidos mayoritarios de ámbito nacional han tenido en la estructuración territorial de nuestro Estado, y de la variedad de instrumentos jurídicos que pueden ser utilizados para la plasmación normativa de unos objetivos políticos. Veremos a continuación la segunda muestra de lo que se está diciendo.
III.- La reforma de los Estatutos de Autonomía, de marzo de 1991, sobre la fecha de celebración de las elecciones autonómicas.
En el mes de marzo de 1991 se llevó a cabo una significativa reforma en algunos Estatutos de Autonomía con el objeto de fijar la fecha de celebración de las elecciones autonómicas Ael cuarto domingo de mayo cada cuatro años@[10] y, de esta manera, Aevitar que los comicios electorales se celebren en fechas que, sociológicamente, se ha demostrado no potencian precisamente la asistencia a los Colegios Electorales; y, por otra parte, el evidente cansancio que produce a los ciudadanos la convocatoria dispersa de distintas Elecciones en todo el territorio del Estado.@ (Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/1991, de 13 de marzo, de modificiación del artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria).
El objetivo declarado de esta reforma es, por tanto, facilitar la plena participación de los ciudadanos en los procesos electorales autonómicos. Ahora bien, los impulsores directos de esta reforma son los propios partidos políticos mayoritarios, que logran imponer su criterio a los Parlamentos Autonómicos, tanto en la iniciativa del proceso de reforma como en el desarrollo legislativo de la misma.
Incluso el propio legislador, sin recato alguno, hace constar expresamente esta circunstancia en la Exposición de Motivos de alguna de las Leyes Orgánicas de reforma de los Estatutos de Autonomía; así, la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 1/1991, de 13 de marzo, de reforma del artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia comienza con la proclamación de que los Apartidos políticos con representación parlamentaria ampliamente mayoritaria tanto en las Cámaras Legislativas del Estado Español como en la Asamblea Regional de Murcia, han llegado a un acuerdo de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General a fin de modificar los requisitos de la convocatoria de elecciones, en los supuestos de elecciones locales o de elecciones legislativas de las Comunidades Autónomas que, como es el caso de Murcia, sus Presidentes del Consejo de Gobierno no tienen expresamente atribuida por el ordenamiento jurídico la facultad de disolución anticipada@. En la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 5/1991, de 13 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura, se afirma que Acualquier circunstancia de hecho que pueda afectar negativamente a la participación popular en tales procesos [electorales] debe ser cuidadosamente sopesada por los partidos para remover los obstáculos que dificulten el ejercicio pleno del derecho.@. Por su parte, en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/1991, de 13 de marzo, de modificación del artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria se puede leer que Auno de los objetivos primarios que ha sido planteado por la mayoría de los Partidos Políticos [sic] es el de lograr mecanismos que favorezcan la libre expresión del derecho fundamental de sufragio, estimulando la plena participación política de los ciudadanos en los procesos electorales.@.
Declaraciones similares a las anteriores, en las que se realza enfáticamente el protagonismo de las formaciones políticas en la reforma electoral y la importancia que ésta reviste para aquéllas, se pueden encontrar también en las modificaciones efectuadas en las Leyes Electorales autonómicas; así, en la ley que reforma la legislación electoral de la Región de Murcia se reproduce textualmente el contenido de la Exposición de Motivos de la ley de reforma del Estatuto de Autonomía; en la Ley Foral 11/1991, de 16 de marzo, por la que se modifican determinados preceptos de la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, reguladora de las elecciones al Parlamento de Navarra se afirma que de no producirse las mencionadas modificaciones Aen lo que se refiere a la fecha de celebración de las elecciones, se produciría un efecto no deseado ni por las fuerzas políticas ni por la propia sociedad,...@. Posteriormente, en Galicia, la Ley 15/1992, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 8/1985, de 13 de agosto, de Elecciones al Parlamento de Galicia, fundamenta la modificación del límite mínimo para la atribución de escaños en Auna lógica adaptación de la Ley a nivel de implantación social de las fuerzas políticas (sic) y la búsqueda de la máxima eficacia en la actuación del Parlamento.@[11].
Se puede concluir que nos encontramos ante un nuevo supuesto de orientación y dirección de la política legislativa llevada a cabo por parte de las formaciones políticas, y dirigida a transferir al terreno jurídico las decisiones políticas tomadas por dichas formaciones mayoritarias, adaptando, como se declara enfáticmente, las normas al nivel de implantación social de las formaciones políticas mayoritarias. Los partidos políticos inician y completan el ciclo legislativo, actuando como demandantes de una modificación legislativa y como oferentes capaces de satisfacer esa necesidad; en términos económicos, y parafraseando a John Kenneth Galbraith, Asus ideas son hijas de la política y de los intereses a los que sirven@[12].
IV.- Los *Acuerdos Autonómicos+ de 28 de febrero de 1992.
Los *Acuerdos Autonómicos+ de 28 de febrero de 1992 constituyen, como se ha dicho gráficamente[13], un ejemplo acabado de la irradiación jurídica de los acuerdos de partido sobre la organización territorial del Estado. Véamos las razones.
A) Los *Acuerdos Autonómicos+ de 28 de febrero de 1992.
Los *Acuerdos Autonómicos+ firmados el 28 de febrero de 1992 entre el Gobierno de la Nación, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el Partido Popular (PP) constituyen un ejemplo insuperable, por el momento, de orientación, no solo política, sino también constitucional, ejercida a partir de unos pactos políticos.
El texto literal de estos *Acuerdos+ habla de su intencionalidad mejor y con más claridad que el más acabado ejercicio de exégesis doctrinal: Alos Partidos Políticos [la utilización de las mayúsculas para referirse a las formaciones políticas no es, obviamente, gratuita; al contrario, parece equiparar, al menos formalmente, a estas entidades con los órganos constitucionales del Estado] firmantes de estos Acuerdos, como instrumentos que articulan la voluntad de los ciudadanos, conscientes de que las decisiones para dar solución a este gran reto requieren un alto grado de acuerdo y aceptación entre las partes, pretenden:
-Ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, la definición concreta del desarrollo del Título VIII de la Constitución, de manera que se afiance un funcionamiento integrado y estable del Estado autonómico en su conjunto.
-Dar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias, expresadas por las Comunidades Autónomas del artículo 143, racionalizando la distribución de competencias desde el respeto a la identidad y peculiaridad de cada Comunidad Autónoma y cumpliendo, al mismo tiempo, con el principio de no discriminación entre los diversos territorios...@[14].
Resulta especialmente llamativa la pretensión de Adar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias, expresadas por las Comunidades Autónomas del artículo 143", así como la preocupación por respetar Ala identidad y peculiaridad de cada Comunidad Autónoma@ [ésto último se examinará con más detalle al estudiar las reformas estatutarias], cuando lo cierto es que las Aaspiraciones@ surgen como consecuencia de la excitación provocada por el acuerdo entre los partidos: AInmediatamente después de ser aprobada y de entrar en vigor la Ley a que se refiere el párrafo anterior [la ley orgánica de transferencia de competencias], los partidos políticos firmantes promoverán la incorporación de la ampliación de competencias previstas en estos Acuerdos en los Estatutos de Autonomía[15]. Las iniciativas de reforma incorporarán a cada Estatuto, mediante un artículo único, las competencias que recogidas en la Ley orgánica de delegación o transferencia corresponden a la Comunidad Autónoma, expresando que el contenido y ejercicio de las mismas se ajustará y se entenderá integrado en los términos que se recojan en la Ley de delegación.
Siempre que las iniciativas de reforma respondan estrictamente al contenido antes indicado, los partidos políticos firmantes de los Acuerdos se compromenten a votar su aprobación en las Cortes Generales. Para la aplicación de estos Acuerdos, los partidos políticos que los han suscrito se comprometen a trasladar a las instituciones de las que formen parte el contenido de los mismos.@[16]. Merece ser destacado el componente centralista que inspira y orienta el desarrollo de estos pactos, requisito imprescindible para que pueda prosperar una iniciativa de reforma de los Estatutos de Autonomía, como se encargó de demostrar el nulo éxito de las propuestas de modificación provenientes de la periferia, incluidas las avaladas por formaciones políticas de ámbito nacional[17]; no es suficiente, pues, con que la iniciativa de reforma provenga de los parlamentarios autonómicos integrados en un partido mayoritario con implantación nacional, sino que se requiere además que esté avalada por el Aaparato@ central del partido en cuestión y se pacte su contenido con el órgano nacional de dirección del otro partido mayoritario.
B) La Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias.
Por lo que hace referencia a la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, dicha norma responde a Aun consenso fundamental entre las diversas fuerzas políticas que expresan el pluralismo político en nuestras Cortes Generales. Para ello, el 28 de febrero de 1992 se firmaron unos Acuerdos Autonómicos en los que se fijan las bases para poner en práctica este proceso.@ (Exposición de motivos).
Llama poderosamente la atención la extraordinaria rapidez con la que fue tramitada y aprobada esta ley orgánica, que entró en el Congreso de los Diputados como Proyecto de Ley del Gobierno el día 28 de julio de 1992 y fue publicada en el Boletín Oficial del Estado menos de cinco meses después, el 23 de diciembre.
La lectura del Diario de Sesiones de las Cámaras legislativas resulta harto elocuente para explicar, con las propias palabras de quienes intervinieron en el debate en representación de los grupos mayoritarios, la razón última de esta celeridad: Acomo todas SS.SS. conocen, este proyecto de ley orgánica es consecuencia directa de los acuerdos autonómicos que el Partido Popular suscribió el pasado 28 de febrero. En coherencia, pues, con el compromiso asumido en esa decisión política, lo hemos apoyado durante toda su tramitación legislativa, primero en el debate de totalidad, aquí, ante este Pleno, por medio de mi compañero de Grupo Mariano Rajoy, y lo seguiremos haciendo hoy, apoyando el texto del dictamen procedente de la Comisión Constitucional@ (palabras del Diputado Fernández Díaz, del Grupo Parlamentario Popular). ASi el Partido Popular y el Partido Socialista están gobernando en 16 de 17 comunidades; si suponen 218 [(sic), realmente suponían al principio de la legistura 282 Diputados] de los 350 Diputados del Congreso y 220 de los 255 Senadores y el 65 por ciento de los votos populares de este país durante diez años, supongo que es un consenso suficiente... Si alguna comunidad quiere discutir otro tipo de competencias, los partidos se sentarán -y digo partidos porque me parece que son las organizaciones más democráticas y, por tanto, más necesarias en un país democrático para discutir estas cuestiones- para elevar a niveles parlamentarios sus acuerdos,...@ (palabras del Senador Castro, del Grupo Parlamentario Socialista). ADado que el motor de las instituciones, son, a la postre, los partidos políticos que en ellos participan, quiero hacer aquí, aprovechando la oportunidad de esta presentación del Proyecto de ley, y en esta Cámara de representación territorial, una llamada a la leal colaboración de los Grupos políticos representados en las instituciones autonómicas, Parlamentos y Gobiernos, y también a los Grupos que integran las Cortes Generales,...@ (palabras del señor Ministro de Administraciones Públicas)[18].
Estamos ante un, aparentemente, extraño caso de ley orgánica con prematura fecha de caducidad, pues la Ley Orgánica 9/1992 nace condenada a cesar en su eficacia una vez que haya tenido lugar la reforma de los Estatutos de Autonomía. Esta corta vigencia temporal induce, junto con otras razones, a pensar que la virtualidad de esta norma es más de índole política que jurídica. Se pretende crear la impresión de que la reforma estatutaria sería imposible sin la previa existencia de esta ley orgánica de transferencia de competencias, cuando lo cierto es que ni debe ni tiene que ser así; como se afirma en el Voto particular formulado conjuntamente por los Magistrados Arozamena Sierra y Rubio Llorente a la STC 5/1981, de 13 de febrero, Ala competencia propia de las Comunidades Autónomas viene determinada por sus respectivos Estatutos, que sólo pueden ser modificados por el procedimiento que en ellos mismos se establezca (arts. 147.3 y 152.2 de la Constitución. Eventualmente esta competencia estatutaria puede ser ampliada mediante leyes ad hoc dictadas al amparo de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del art. 150,... Ninguna ley general, ni orgánica ni ordinaria (y a fortiori, ninguna ley particular) pueden modificar, sin embargo, las competencias así establecidas.@. Las leyes del artículo 150 de la Constitución tienen una finalidad determinada, que no es precisamente la de sustituir a la reforma estatutaria[19].
Si Acumplidos los plazos mínimos previstos en la Constitución para proceder a la ampliación de competencias de las Comunidades Autónomas, que por haber accedido a su autogobierno por la vía del artículo 143 no pudieron asumir en sus Estatutos más que las mencionadas en el artículo 148.1 de la Constitución, se planteó la necesidad de dar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias expresadas por las mismas@ (Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 9/1992), Ase desprende que si la ampliación competencial es entendida como un hito constitucionalmente previsto para realizar un cambio en orden a la plenitud del derecho, superada la condición suspensiva del transcurso del tiempo, esto es, para completar la estructura constitutiva con carácter permanente dentro de lo que constitucionalmente se previene como marco competencial asumible por las Comunidades Autónomas, el medio congruente, la formulación jurídica correcta, es la que se contiene en el artículo 148.2"[20].
El recurso a la ley orgánica de transferencia de competencias, previsto en el artículo 150.2 de la Constitución Española, Aha servido no tanto para la ampliación de facultades ansiadas por Comunidades Autónomas de segundo grado, como para uniformar, en contra de la libertad constitucional de asunción, las divergencias, ciertamente perturbadoras, apreciables entre los distintos Estatutos@[21], a pesar de que los acuerdos autonómicos que propiciaron la aprobación de esta ley hablaban expresamente del respeto a Ala identidad y peculiaridad de cada Comunidad Autónoma@.
Se podría concluir, por todas estas razones, Aque la Ley Orgánica de transferencias ha sido el instrumento con el que las instancias centrales de los partidos firmantes han podido asegurar, en un marco de confusión sobre su necesidad real y efectos jurídicos, la plena unidad de acción de sus instancias autonómicas, persuadiéndoles de que la única reforma estatutaria posible no sólo políticamente, sino también, y sobre todo, jurídicamente, era la encaminada a ampliar competencias,... La Ley Orgánica 9/1992 habría venido a ser en este sentido la forma de juridificar, sin razón ni fundamento,..., pero con la contundencia de toda una Ley Orgánica, la irradiación del Estado de partidos en la organización territorial del Estado, que no se define sin la intervención procesal de las Comunidades Autónomas -de ahí el complemento final de las reformas estatutarias-, pero a partir de las decisiones transversales a todas ellas de los partidos con implantación nacional.@[22].
C) La reforma de los Estatutos de Autonomía.
Por lo que respecta a la reforma de los Estatutos de Autonomía, la misma se ha llevado a cabo mediante la aprobación, el día 24 de marzo de 1994, de diversas leyes orgánicas[23]. Estas leyes orgánicas traen su causa, más política que jurídica, de los *Acuerdos Autonómicos+ de 1992 y de la Ley Orgánica 9/1992 de Transferencia de Competencias; tal y como proclama el Preámbulo de varias de estas leyes orgánicas: Asuperado el plazo de cinco años establecido en el apartado 2 del artículo 148 de la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, la puesta en marcha de las previsiones en ellos contenidas sobre la ampliación de competencias se abordó, concibiéndola como un proceso que afectaba a la esencia misma del Estado autonómico y que, por tanto, debía ser objeto de un consenso fundamental entre las diversas fuerzas políticas que expresan el pluralismo político en las instituciones que participan en el mismo. Como consecuencia de ello, el 28 de febrero de 1992 se firmaron los Acuerdos autonómicos en los que se fijaban las bases para poner en práctica este proceso. Publicada y habiendo entrado en vigor la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre,..., que da cumplimiento al primero de los compromisos contenidos en dichos Acuerdos y es título jurídico suficiente para dicha transferencia,..., procede ahora incorporarla al contenido mismo de los Estatutos de Autonomía, al objeto de brindarle el máximo rango jurídico-político y dar cumplimiento al segundo de los compromisos previstos para culminar el proceso...@[24].
Mucho más concisa y expresiva es la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 9/1994, de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares; dice escuetamente: Acomo consecuencia de la firma del Pacto Autonómico entre los Partidos Socialista y Popular, el 23 de diciembre se aprobó la Ley Orgánica 9/1992 de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas. Procede pues incorporar el contenido de la citada Ley al Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.@.
En definitiva, y como ya se ha dicho anteriormente, estamos ante un ejemplo palmario de la irradiación jurídica de los acuerdos de partido sobre uno de los principios estructurales del Estado, el principio autonómico. Dicha irradiación tiene además un componente centralista que se transmite a la periferia, pues los acuerdos fueron concertados por los órganos centrales del los partidos con fuerte implantación en todo el territorio del Estado, y para su aplicación Alos partidos políticos que los han suscrito se comprometen a trasladar a las instituciones de las que formen parte el contenido de los mismos.@[25]. Resulta también paradójico, como ya se apuntó a propósito de los *Acuerdos de 1981+, que a la hora de la celebración de estos pactos no se haya contado con los partidos nacionalistas, especialmente Convergencia i Uniò y el Partido Nacionalista Vasco, que sí han participado, y de modo harto decisivo, en la gobernabilidad del Estado, primero apoyando al Partido Socialista Obrero Español y luego, en la actual Legislatura, contribuyendo a la formación de un Gobierno del Partido Popular. Este protagonismo de los partidos nacionalistas en la gobernabilidad del Estado resulta favorecido por un sistema electoral que permite a una formación política -Convergencia i Uniò- que obtiene el 4'61% de los votos, en las elecciones al Congreso de los Diputados celebradas en el día 3 de marzo de 1996, disponer de 16 Diputados; que el Partido Nacionalista Vasco, con el 1'28% de los sufragios, obtenga 5 Diputados, o que Coalición Canaria, con el 0'89% de los votos, cuente con 4 Diputados. Estos escaños, imprescindibles para asegurar la formación y el mantenimiento de una mayoría de gobierno, no son, sin embargo, necesarios para posibilitar la celebración de un eventual acuerdo sobre la armonización del proceso autonómico, que puede ser pactado perfectamente, como hemos tenido ocasión de comprobar, entre el partido vencedor en las últimas elecciones y el principal partido de la oposición, ambos partidos de ámbito nacional.
La consolidación de una estructura bipartidista determina que la producción de decisiones por el sistema político quede atribuida, en principio, al juego de alternativas entre esos dos polos intercambiables temporalmente que son el gobierno y la oposición. La cumbre del poder es, en palabras de Niklas Luhmann, dual[26], pero esa dualidad puede dejar de ser una alternativa y devenir en unidad de actuación respecto de aquellas cuestiones en las que se produzca una convergencia de intereses políticos entre el partido gobernante y la principal fuerza política de la oposición, como ha sucedido a propósito de la articulación territorial de nuestro Estado.
V.- Conclusiones.
Se puede concluir, con carácter general, que en los modernos ordenamientos democráticos el partido o partidos polítícos mayoritarios transforman su ideología general en acción del Estado mediante el ejercicio de la función legislativa, lo que consiguen gracias a la canalización que los Grupos Parlamentarios mayoritarios realizan de la orientación política del partido o partidos de los que son, en significativas palabras del Tribunal Constitucional, Auna lógica emanación@ (STC 36/1990, de 1 de marzo, fj. 11; previamente, y en idénticos términos, ATC 12/1986, de 15 de enero, fj. 31)
En este ámbito, y por lo que se refiere a la realidad político-constitucional española, ha de incluirse la plasmación jurídica que las Cámaras legislativas han venido haciendo de los acuerdos políticos suscritos entre las formaciones mayoritarias, que han convertido a las instancias parlamentarias en meras cajas de resonancia, que se limitan a acatar y ejecutar disciplinadamente el contenido de unos pactos políticos que proyectan sobre los principios estructurales del Estado -en especial, sobre el Aprincipio autonómico@- la particular visión que sobre los mismos tienen los partidos mayoritarios.
El examen de la incidencia de los pactos entre los partidos políticos dominantes sobre la articulación del Estado demuestra, junto con otras circunstancias (prefiguración de la voluntad del cuerpo electoral, superación de la separación de poderes, nombramiento de los titulares de las instituciones del Estado de extracción no directamente política), cuyo estudio escapa con mucho de los objetivos del presente trabajo, que en aquéllos se ha residenciado, en los ordenamientos democráticos modernos, el ejercicio de las funciones propias de la soberanía[27]; y a quien ejerce esas facultades soberanas se le reconoce la capacidad para hacer valer su poder por medio de instrumentos jurídicos; de esta manera, la política se hace efectiva en términos de derecho. El poder despliega su máxima eficacia como productor de decisiones vinculantes socialmente necesarias en el momento en que sus propias decisiones, bajo la forma de derecho, le vinculan; es lo que Luhmann ha denominado Aparadoja de la autovinculación@. Pero, en definitiva, lo que hace quien ejerce el poder no es exactamente verse limitado, sino ampliar sus alcances posibles[28].
[1]. Los *Pactos de la Moncloa+, firmados el día 27 de octubre de 1978, constituyeron uno de los hitos más relevantes de la reciente historia de España, tanto por los resultados prácticos a los que luego dieron lugar, como por constituir un significativo ejemplo del consenso que se quería constituyese la pauta de comportamiento en la incipiente democracia española, y cuya consecuencia más importante fue la aprobación de la Constitución española de 1978. En los *Pactos de la Moncloa+ se aprobaron dos documentos: el APrograma de saneamiento y reforma de la economía española@ y el APrograma de actuación jurídica y política@. El primero de estos documentos fue suscrito por todos los grupos políticos con representación parlamentaria, mientras que el segundo lo fue por todos los partidos con representación parlamentaria con la excepción de Alianza Popular.
Por lo que hace referencia al APrograma de actuación jurídica y política@, consistía en una serie de objetivos de política legislativa a corto plazo centrados en la introducción de reformas parciales y urgentes para la adaptación del ordenamiento jurídico a las exigencias propias de la nueva realidad democrática. En la práctica, y como desarrollo de los citados objetivos, se aprobaron reformas importantes en materia de libertad de expresión, medios de comunicación de titularidad pública, reforma del Código Penal (despenalización del adulterio y amancebamiento, del uso de anticonceptivos,...) y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, partidos políticos, protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona,... Véase el texto de los acuerdos en Los pactos de la Moncloa. Texto completo del Acuerdo económico y del Acuerdo político, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1977.
[2]. Véase Enzo CHELI: Atto politico e funzione d=indirizzo politico, Giuffrè, Milano, 1961, págs. 137 y sigs, y 176 y sigs.. Un resumen de las distintas teorías formuladas a propósito del concepto de *indirizzo politico+ aparece recogido por Giovanni PITRUZZELLA y Pietro CIARLO en el Comentario della Costituzione. Art. 92-96. Il Consiglio dei Ministri, Zanichelli-Il Foro Italiano, Bologna, 1994, págs. 124 y sigs, y 333 y sigs.
[4]. Sobre este AInforme@ véase el comentario de Santiago MUÑOZ MACHADO recogido en su Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid, 1982, Tomo I, págs. 143 y sigs.
[6]. Cfr. Santiago MUÑOZ MACHADO: Derecho Público de las Comunidades Autónomas, ..., Tomo I, págs. 150 y sigs. En el Preámbulo de los Acuerdos se proclama enfáticamente: Aconscientes el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español que la Constitución, según su artículo 21, se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El título VIII del texto constitucional no consagra una ordenación cerrada o estática de la organización territorial del Estado, sino que constituye un amplio marco que permite la satisfacción de las voluntades de autogobierno de las distintas Comunidades Autónomas españolas. Su desarrollo es, por lo tanto, una prolongación natural del proceso constituyente y requiere la aproximación de las diversas posiciones políticas que conforman la pluralidad ideológica de nuestras Cortes Generales.@ (Preámbulo), ob. cit., págs. 9 y 10.
[7]. Véase Luciano VANDELLI: El ordenamiento español de las comunidades autónomas (traducción de Fernando López Ramón y Pablo Lucas Murillo de la Cueva), Instituto de Estudios de la Administración Local), Madrid, 1982, pág. 408 y sigs.; también, aunque con matices, Eduardo GARCIA DE ENTERRIA: Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas, Madrid, 1985, pág. 295; José Manuel SALA ARQUER se muestra crítico con esta consideración, afirmando Aque parece un tanto excesivo elevar unos acuerdos políticos, por importantes y formalizados que sean, a la dignidad de fuente del Derecho Constitucional@; cfr. su AEstado de autonomías y convención constitucional: el papel de los denominados pactos autonómicos@, Revista Galega de Administración Pública, n1 6, 1994, págs. 173 y sigs.; en particular, la pág. 184.
[8]. Dos comentarios a esta sentencia de especial interés son los realizados por Eduardo GARCIA DE ENTERRIA en Estudios sobre autonomías territoriales..., págs. 463 y sigs., y Jesús LEGUINA VILLA: ALa LOAPA: un camino equivocado@, en Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, págs. 193 y sigs.
[9]. Véase Javier PEREZ ROYO: AUn proceso constituyente singular: el Estado de las Autonomías@, en El Tribunal Constitucional y el Estado de las Autonomías, Fundación El Monte, Sevilla, 1994, págs. 102 y sigs.
[10]. Ley Orgánica 1/1991, de 13 de marzo, de reforma del artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia; Ley Orgánica 2/1991, de 13 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid; Ley Orgánica 3/1991, de 13 de marzo, de reforma del artículo 25.3 de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Asturias; Ley Orgánica 4/1991, de 13 de marzo, de modificación del artículo 12.4 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; Ley Orgánica 5/1991, de 13 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura; Ley Orgánica 6/1991, de 13 de marzo, de modificación del artículo 10.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha; Ley Orgánica 7/1991, de 13 de marzo, de modificación del artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria.
[11]. Esta última dicción se reproduce literalmente, casi tres años después, en la Exposición de Motivos de la Ley 4/1995, de 21 de marzo, de modificación de la Ley 8/1986, de 26 de noviembre, Electoral de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares: AUna lógica adaptación de la ley electoral al nivel de implantación social de las fuerzas políticas...@.
[13]. Alberto ARCE JANARIZ: ALa reforma de los Estatutos de Autonomía pactada en los acuerdos autonómicos de 1992", Revista Vasca de Administración Pública, n1 40, 1994, pág. 21.
[14]. Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1992, págs. 20 y 21. Sobre sus antecedentes, génesis y desarrollo, véase el estudio de Adolfo HERNANDEZ LAFUENTE y María Angeles GONZALEZ GARCIA: ALos Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992: negociación, contenido y desarrollo@, en el número monográfico de la revista Documentación Administrativa sobre AEl Estado autonómico, hoy@, n1 232-233, 1993, págs. 135 y sigs.; también: Santiago MUÑOZ MACHADO: ALos pactos autonómicos de 1992: la ampliación de competencias y la reforma de los Estatutos@, Revista de Administración Pública, n1 128, 1992, págs. 85 y sigs.; Alejandro RUIZ-HUERTA CARBONELL: ALos Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992: )una alternativa constitucional adecuada?@, Revista de Estudios Políticos, n1 81, 1993, págs. 103 y sigs; Eduardo GARCIA DE ENTERRIA: AEl sistema autonómico quince años después@, Revista Española de Derecho Administrativo, n1 84, 1994, págs. 575 y sigs.; Alberto ARCE JANARIZ: ALa reforma de los Estatutos de Autonomía pactada en los Acuerdos Autonómicos de 1992", ob. cit...., págs. 9 y sigs.; Leopoldo TOLIVAR ALAS: AReflexiones sobre el nuevo Marco Autonómico@, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, n1 261, 1994, págs. 35 y sigs; Juan FERRANDO BADIA: ALos partidos políticos y el Estado autonómico@, Revista Valenciana d=Estudis Autonòmics, n1 15, 1996, págs. 47 y sigs.
[15]. Francisco RUBIO LLORENTE ha calificado esta estipulación como Asin duda, una divertida ocurrencia de los juristas áulicos que tanto menudean@; véase ASobre la conveniencia de terminar la Constitución antes de acometer su reforma@, Claves de razón práctica, n1 25, 1992, pág. 13.
[17]. Véanse ejemplos acabados de lo que se acaba de decir, en particular sobre las iniciativas de reforma del Estatuto de Autonomía para Asturias, en el estudio de Alberto ARCE JANARIZ: ALa reforma de los Estatutos de Autonomía...@, págs. 10 y 11; afirma este autor que Apara prosperar [la iniciativa de reforma estatutaria], parece por ahora haberse erigido en condición necesaria que la inicitiva venga impulsada y dirigida desde el centro. La iniciativa para la reforma estatutaria, no ya la reforma misma, parece concebirse así antes como una operación de Estado que como cuestión de cada Comunidad Autónoma.@.
[18]. Cfr. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n1 227, 1992, págs. 11254 y 11255; Diario de Sesiones del Senado, Comisiones-n1 224, 1992, pág. 6, y n1 142, 1992, pág. 7762.
[19]. Sobre el significado, alcance y función de las leyes del artículo 150 de la Constitución española en el Abloque constitucional@, véase Paloma REQUEJO RODRIGUEZ: Bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad, Tesis Doctoral, Oviedo, 1996, págs. 85 y sigs.
[20]. Cfr. Mariano GARCIA CANALES: ALa reforma de los Estatutos y el principio dispositivo@, Revista Española de Derecho Constitucional, n1 23, 1988, págs. 157 y sigs.; en especial, las págs. 175 y sigs.
[21]. Cfr. Leopoldo TOLIVAR ALAS: AReflexiones sobre el nuevo Marco Autonómico@, ob. cit., pág. 39. Este autor considera que la Ley Orgánica 9/1992 constituye Ael certificado de defunción del principio dispositivo@, ob. cit., pág. 50.
[23]. Ley Orgánica 1/1994, de 24 de marzo, sobre reforma de los artículos 10, 11, 12, 13 y 18 de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía para Asturias; Ley Orgánica 2/1994, de 24 de marzo, sobre reforma del Estatuto de Autonomía para Cantabria; Ley Orgánica 3/1994, de 24 de marzo, de ampliación de competencias del Estatuto de Autonomía de La Rioja; Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia; Ley Orgánica 5/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatudo de Autonomía de Aragón; Ley Orgánica 7/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha; Ley Orgánica 8/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura; Ley Orgánica 9/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares; Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid; Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
[24]. Así, la Ley Orgánica 1/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía para Asturias; la Ley Orgánica 2/1994, sobre reforma del Estatuto de Autonomía para Cantabria; la Ley Orgánica 3/1994, de ampliación de competencias del Estatuto de Autonomía de La Rioja; la Ley Orgánica 4/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia; la Ley Orgánica 6/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón; la Ley Orgánica 7/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha; la Ley Orgánica 8/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura; la Ley Orgánica 10/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid; y la Ley Orgánica 11/1994, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
[26]. Cfr. Niklas LUHMANN: Soziologische Aufklärung 4, Westdeutscher Verlag, Opladen, 1987, págs. 127 y 140, y ATheorie der politischen Opposition@, Zeitschrift für Politik, n1 36, pág. 17.