Extraído del diario La Nueva España, 30 de agosto de 2020.
«La aplicación de distintos tipos de IVA puede contribuir al consumo de productos mucho más saludables»
Isabel García-Ovies Sarandeses
Eva Cordero González
La serie escrita por los investigadores de la Red Estratégica de grupos de investigación en Sostenibilidad Alimentaria del Principado de Asturias (SOSTALIMEN) aborda hoy el papel de la fiscalidad para promover el consumo de productos más saludables.
¿LOS IMPUESTOS AL SERVICIO DE LA SALUD?
En diciembre de 2016, el ministro Montoro anunció la intención de elaborar un proyecto de ley para establecer un impuesto sobre las bebidas carbonatadas azucaradas que nunca se llegó a presentar. Más recientemente, el pacto entre los partidos que se integran en la actual coalición de gobierno, incluyó entre sus acuerdos uno encaminado a reducir “el impacto de la comida basura”. Entre los instrumentos a utilizar con este fin se contemplaba “una revisión de la fiscalidad de los alimentos ultraprocesados o ricos en grasas y azúcares”. Una primera conclusión que se puede extraer es que la utilización de los impuestos para mejorar indirectamente la salud, tratando de modificar los hábitos alimentarios, es una preocupación común a todos los colores políticos.
Ni es la primera vez que la fiscalidad se utiliza con una finalidad no estrictamente recaudatoria y al servicio de la salud, ni es España el único país que se plantea la utilización de estas medidas con el objetivo de fomentar costumbres más saludables.
Según el Informe de la Organización Mundial de la Salud de 11 de octubre de 2016, “Fiscal policies for Diet and Prevention of Noncommunicable Diseases (NCDs)”, “las políticas fiscales deberían centrarse en los productos alimenticios y las bebidas para los que hay alternativas más saludables”. Esta recomendación se fundamentaba en el escaso valor nutricional de estos productos y en sus demostrados efectos nocivos para la salud, así como en la evidencia de que un aumento en el precio de dichos productos supone una reducción de su consumo. Muchos países habían adoptado ya medidas fiscales de este tipo tanto dentro de la Unión Europea como fuera de ella, y poco a poco otros ordenamientos van siguiendo la misma vía. El Informe de la OCDE sobre Políticas Fiscales de 2018 se refería, por ejemplo, a la implantación del mismo en Irlanda, Sudáfrica y Reino Unido. El establecimiento de este impuesto en Méjico, pese a su carácter controvertido, tuvo un cierto efecto contagio en otros países de América latina, y en Estados Unidos muchos de los estados han optado por este tipo de medidas fiscales. Nuestra vecina Portugal cuenta también con un impuesto de estas características.
«La OMS recomienda que las políticas fiscales se centren en los productos alimenticios y las bebidas para los que existan alternativas saludables»
En este contexto, y ante el eventual establecimiento de un gravamen similar en España, cabe plantearse algunas cuestiones que su ordenación jurídica puede suscitar. Las consideraciones serían aplicables no sólo al gravamen de las bebidas azucaradas sino a cualquier tributo que quisiese incidir sobre estos consumos nocivos.
En primer lugar, nos encontramos ante impuestos cuya finalidad, al menos aparente, no es meramente recaudatoria sino que responden a otros fines que se encuentran recogidos también en nuestra Constitución. Esta finalidad alternativa o complementaria es la que legitima su establecimiento y lo que ha justificado el respaldo constitucional a otras figuras tributarias que participan del mismo carácter extrafiscal. El carácter disuasorio de ciertos consumos que entraña el gravamen, en el caso concreto que comentamos, podría ampararse entre las medidas preventivas que el artículo 43 de la Constitución española contempla para garantizar el derecho a la salud.
Ahora bien, sin que debamos ahora profundizar en esta idea, debemos apuntar que, si bien se ha ido admitiendo que principios no estrictamente tributarios que encuentran acomodo en nuestra Constitución justifican el establecimiento de nuevas figuras tributarias, en el momento actual, con esa pretensión, a veces aparente, de atender a tantas y tan legítimas finalidades, la inclusión de nuevos gravámenes, por un lado, y de tantos incentivos en la regulación de los mismos, está teniendo un efecto un tanto perverso sobre el conjunto del sistema tributario y sobre la forma de incidir en la capacidad económica de cada sujeto pasivo. Una reflexión de este tipo se hace muy necesaria actualmente.
Volviendo a la forma de modificar estos consumos poco saludables a través de los impuestos, algunos países han optado por hacerlo a través del IVA, manejando para ello los distintos tipos del impuesto. Se trataría de aplicarles, excepcionalmente, el tipo normal, en España del 21%, y de incentivar, por el contrario, un consumo sano mediante la aplicación del tipo reducido o superreducido a otro tipo de alimentos especialmente recomendables. La otra opción es la de acudir al establecimiento de un impuesto especial, las accisas en términos europeos, pensadas precisamente para gravar consumos específicos que generan costes sociales. El funcionamiento del IVA como un impuesto en cadena que genera el derecho a deducción hace, a nuestro juicio, más apropiada la figura de los impuestos especiales para gravar el consumo que ahora planteamos. Si bien es cierto que se puede hablar de una coincidencia de objeto, el supuesto no sería muy diferente al de otros impuestos especiales de características similares, como los que gravan el Alcohol y bebidas alcohólicas; son impuestos que gravan, en suma, el consumo de estas bebidas aunque se articulen sobre la fabricación y no propiamente sobre la entrega.
Otro aspecto a considerar es el del nivel territorial que debería establecer el impuesto. Cataluña, a la vanguardia siempre de la creación de impuestos propios, ya optó por establecer en 2017, junto a otras medidas tributarias, un Impuesto sobre Bebidas Azucaradas, que fue recurrido por las grandes patronales de alimentación y estimado por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por omisión del trámite de audiencia pública. El Decreto Ley 13/2019 del Gobierno catalán trató de asegurar la aplicación del impuesto reproduciendo el contenido anulado ante la “eventualidad de que la Sentencia mencionada se convierta en ejecutable” para evitar “un desajuste en la obligación de ingreso del impuesto”. En cualquier caso, los fines de este impuesto, reconducibles a competencias que pueden considerarse estatales al amparo del artículo 149 de nuestra Constitución, justifican el establecimiento de un impuesto del Estado, aplicable en todo el territorio, sin perjuicio de que deba compensarse, de acuerdo con la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, a aquellas Comunidades que, como Cataluña, hubieran gravado estos hechos con anterioridad a la aprobación del impuesto estatal. A favor de esta solución estaría también la deseable tendencia armonizadora en un contexto de cierta deslealtad institucional por parte de determinadas Comunidades Autónomas, que está teniendo efectos tan perniciosos.
Para concluir, ¿impuestos al servicio de la salud? Sí, pero recordando que el sistema tributario debe ser tal, con sus principios y su lógica interna. Desgraciadamente, como destacó el conocido como Informe Lagares (Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español), publicado ya en 2014, el activismo fiscal que, urgido por la necesidad de la búsqueda de ingresos públicos, ha caracterizado la política tributaria de nuestro país en los últimos años, se ha desarrollado en el marco de un Estado complejo, con múltiples administraciones públicas dotadas de capacidad normativa y de creación de impuestos, sin las adecuadas reglas de coordinación, lo que ha introducido claras distorsiones en el sistema, perjudicando su sencillez, eficiencia, neutralidad y equidad. La necesaria reforma fiscal que se lleve a cabo en el campo alimentario ha de tener, sin duda, presentes estos principios, para evitar distorsiones que perjudiquen la estructura del sistema tributario.
